Le gouvernement vient d'annoncer (maladroitement une fois de plus) qu'il pourrait, sur certaines réformes, procéder par ordonnances. Ce mécanisme, prévu à l'article 38 de la Constitution, permet au gouvernement de prendre des mesures dépendant du champ de loi. A cette fin, il dépose un projet de loi d'habilitation, qui ne fait que définir les limites du contenu de l'ordonnance et fixe le délai dans lequel l'ordonnance doit être prise car l'habilitation ne peut être que temporaire. Muni de cette habilitation, le gouvernement prend l'ordonnance, dépose un projet de loi de ratification (sans être obligé de le faire voter) et l'ordonnance est applicable.

Cette procédure est normale et n'a strictement rien d'exceptionnel, même si les parlementaires ne l'aiment pas trop, car elle zappe très largement le débat parlementaire (et ses délais). C'est clair que c'est un moyen d'aller plus vite, notamment en période d'encombrement du calendrier parlementaire. En général, on a recours aux ordonnances sur les sujets très techniques, où des débats parlementaires n'apporteraient rien, tout simplement parce seuls deux ou trois parlementaires comprendraient ce qui se dit, les autres ne captant rien. Les débats seraient terriblement ennuyeux et les députés, qui gueulent contre les ordonnances, seraient les premiers à râler qu'on mette ce genre de texte à l'ordre du jour. Le député fait avant tout de la politique, et les textes législatifs très techniques ne sont pas de bons appeaux à médias et encore moins de bons supports à effets de manche. On utilise aussi les ordonnances pour les transpositions de directives européennes, quand il n'y a aucune marge de manœuvre, mais qu'il faut quand même passer par un texte de valeur législative.

Là où les ordonnances peuvent commencer à poser problème, c'est quand ils permettent d'éviter des débats qui pourraient être politiquement gênants, soit parce que la majorité est réticente ou divisée sur le sujet, soit parce que cela offrirait une trop belle tribune à l'opposition. Quand un gouvernement en arrive à cela, c'est qu'il est en grande difficulté, et la manoeuvre aggrave le problème politique plutôt qu'autre chose. De toute manière, les députés n'aiment pas les ordonnances, par principe, parce qu'ils sont quasiment exclus du processus décisionnel. L'autre problème, majeur à mes yeux, c'est que le recours aux ordonnances permet de zapper la phase d'exposition publique des projets du gouvernement. On découvre l'ordonnance quand elle est publiée au JO et donc immédiatement applicable, donc trop tard pour espérer la faire modifier. La procédure de ratification, qui permet éventuellement un débat et une modification du contenu de l'ordonnance, n'est que trop peu souvent utilisée. La plupart du temps, la ratification se fait au détour d'un autre texte, par un amendement du gouvernement déposé discrètement, qui dit juste "l'ordonnance n°xx est ratifiée".

Le recours annoncé du gouvernement aux ordonnances ne relève pas, à mon avis, d'une volonté d'éluder des débats gênants politiquement. Même si ça secoue, la majorité est encore solide et stable. L'argument de la rapidité, qui est celui avancé, est très crédible, car on arrive à un moment où tous les ministres ou presque ont un projet de loi déposé, ou en voie d'être déposé. Le temps "utile" restant pour la première moitié de quinquennat est assez court. La session ira sans doute jusqu'à fin juillet, et après ça sera plus compliqué. Dès le mois d'octobre, c'est le budget, qui prend beaucoup de temps, puis, dès janvier 2014, tout le monde aura la tête aux municipales, avec probablement une assez longue suspension des travaux (au moins à partir du 20 février) pour cause de campagne électorale. Une fois les municipales passées, c'est une autre phase politique qui s'ouvre, dont l'orientation dépendra du résultat de l'élection et la taille de la branlée que va se prendre le PS. Il y aura peut-être un remaniement ministériel, de nouvelles priorités politiques. Les cartes du "calendrier parlementaire" seront rebattues. Mieux donc avoir fait passer ses textes avant...

Jusqu'ici, je ne suis pas tout choqué par ce recours aux ordonnances. Là où le gouvernement fait une erreur, par contre, c'est dans la communication. On ne dit pas "je vais recourir à des ordonnances" si on ne peut pas produire immédiatement la liste des matières concernées, voire mieux, sortir le projet de loi d'habilitation. C'est comme Robespierre qui dit, le 8 thermidor à la tribune de la Convention, que des têtes vont tomber, mais sans donner de noms. Le lendemain, c'est lui qui se retrouvait sur l'échafaud, tous ses adversaires s'étant coalisés dans la nuit contre lui. Ici, c'est un peu pareil, certains sujets sont avancés, mais vaguement, ce qui va provoquer une ruée vers ce magnifique véhicule législatif qui va directement à la promulgation, sans s'arrêter à toutes les stations. Cela va aussi provoquer des doutes sur d'éventuelles arrières-pensées. Est-ce que le gouvernement ne va pas tenter, en douce, de faire passer des mesures impopulaires en évitant ainsi une séquence médiatique douloureuse ? On peut aussi avoir des craintes sur la qualité légistique des textes, au vu de l'amateurisme législatif dont fait preuve ce gouvernement depuis 10 mois.

L'opposition ne s'y est pas trompée et à immédiatement embrayé, accusant le gouvernement de vouloir éluder les débats, et mettant en doute sa solidité politique. En plus, cela arrive juste après le ratage médiatique de la visite de François Hollande à Dijon, les doutes exprimées à grand bruit par le maire de Lyon sur la lisibilité de l'action économique. Même si les accusations de l'opposition (qui est dans son rôle) ne sont pas très fondées, le gouvernement va devoir y répondre, et cela va un peu gâcher le plan de communication autour de ces ordonnances. Si en plus, il répond mal, ou de manière pas très convaincante, ce sera le ratage total, une partie de la population accordant du crédit au fait que, comme le dit l'opposition, "c'est de l'enfumage" et de la "magouille" et que si le gouvernement veut éviter de passer devant le Parlement, c'est qu'il n'est pas à l'aise, qu'il a quelque chose à cacher.